jueves, 24 de febrero de 2011

PARTICIPACIÓN PÚBLICO PRIVADA (segunda parte)


Retomando el tema con el que iniciamos este ciclo, vamos a abordar el proyecto concreto que el Poder Ejecutivo ha enviado al Parlamento y que establece un marco regulatorio aplicable al régimen de contratos de participación Público-Privado (PPP).
EL CONTROL PARLAMENTARIO
Uno de los aspectos que no termina de conformarnos, es el que tiene que ver con la intervención del Parlamento en estos contratos. Y la preocupación no es menor, ya que como el mismo proyecto de ley establece en su parte expositiva “…existiendo una adecuada distribución de riesgos, la financiación privada de la obra no se verá reflejada en el Presupuesto como gasto, ni como deuda pública”.
Esto es, para que un organismo del Estado pueda adquirir las lapiceras o el papel con el que funcionará durante su gestión quinquenal, esos rubros deben estar previstos en el Presupuesto, y deben ser autorizados por el Legislativo. Sin embargo, cualquier organismo (el art.3 del proyecto establece que podrán efectuar estos contratos los Poderes del Estado, Tribunal de Cuentas, Corte Electoral, Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos, Servicios Descentralizados y Entes de Enseñanza Pública), podrá celebrar un contrato PPP sin necesidad de que el mismo pase por el Parlamento.
Téngase en cuenta que, tal como establece el propio proyecto de ley, estos contratos pueden abarcar:
a) La construcción, instalación o transformación de obras, equipos, sistemas y productos o bienes complejos, así como su mantenimiento, actualización o renovación, su explotación o su gestión.
b) La gestión integral del mantenimiento de instalaciones complejas.
c) La fabricación de bienes y la prestación de servicios que incorporen tecnología específicamente desarrollada con el propósito de aportar soluciones más avanzadas y económicamente más ventajosas que las existentes en el mercado.
d) Otras prestaciones de servicios ligadas al desarrollo de servicios públicos o de interés general.
Es decir, toda una gama de actividades de capital importancia para el rumbo económico del país, que se sustraen al control del órgano más representativo de la voluntad popular como es el Parlamento, y se depositan en una Unidad que se crea dentro del Ministerio de Economía: “Previa conformidad de la Unidad de Proyectos de Participación Público Privada la Administración Pública contratante, a través de su ordenador de gasto competente, dispondrá la adjudicación provisional mediante resolución fundada…” dice el art.23 del proyecto.
Lo que decimos acerca le a importancia de esos contratos, está claramente expresado en la exposición de motivos: “Las infraestructuras y equipamientos públicos constituyen un componente esencial para el desarrollo económico y contribuyen de forma decisiva al aumento de la producción y al fomento de la cohesión social y territorial”. No se trata de inversiones menores las que se estarían transfiriendo a la actividad privada, sino de “componentes esenciales para el desarrollo económico”, y en cuestiones tan importantes el Parlamento no intervendría en absoluto.
Por otra parte, son contratos que pueden abarcar un prolongado período de tiempo. El literal f del artículo 4° habla de la temporalidad del contrato, y dice que “Todos los contratos que se celebren deberán establecer un plazo máximo de duración. En ningún caso podrán otorgarse concesiones a perpetuidad”. Y eso está muy bien, pero no establece cual es ese plazo máximo. Un contrato por 150 años, por ejemplo, no es a perpetuidad, pero se le parece. De todas maneras, no nos parece razonable que una oficina del MEF pueda autorizar contratos que atan al país por varios períodos de gobierno sin que esos asuntos pasen por el Parlamento.
Sin mencionar que además pueden llegar a ser justamente las mayores inversiones en términos monetarios, puesto que como el mismo proyecto señala, “De regla, los recursos disponibles resultan insuficientes para financiar el elevado costo de las múltiples necesidades insatisfechas”.
La ley incorpora incluso instrumentos novedosos como el del “diálogo competitivo”. Se supone que el procedimiento es bueno para abordar contratos complejos, pues permite al órgano de contratación conocer ideas imaginativas y tecnologías innovadoras por parte del presumible selecto grupo de compañías proveedoras invitadas y debatir sobre ellas. Y justamente, por ser proyectos sofisticados y costosos, muy probablemente ese contrato público-privado sea, más exactamente, público-privado-extranjero.
Téngase en cuenta además que los sectores a donde probablemente irían estas inversiones, son sectores sumamente sensibles, tales como la vivienda, educación, salud, cárceles, transporte y energía entre otros, como se dice en el propio proyecto.
El ministro Lorenzo dijo en el Parlamento: “si algo sabemos de estos proyectos es que pueden ser muy beneficiosos para la sociedad, pero si algo sale mal, la factura también la paga la sociedad, y de eso somos conscientes. Y como nos preciamos de serlo, no vamos a hacer de esto un jolgorio". Está bien, confiamos en el ministro, pero el jolgorio se evita (no siempre, pero es más seguro) a través del control parlamentario.
¿INCONSTITUCIONALIDAD?
Tenemos, además, dudas respecto de algún aspecto de inconstitucionalidad que pudiera tener el proyecto, ya que de acuerdo al numeral 6º del artículo 85 de la Constitución, es a la Asamblea General a quien corresponde “Autorizar, a iniciativa del Poder Ejecutivo, la Deuda Pública Nacional, consolidarla, designar sus garantías y reglamentar el crédito público, requiriéndose, en los tres primeros casos, la mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara”. El propio proyecto reconoce en su parte expositiva como una de sus bondades que los contratos no figurarán como deuda (aunque lo sean), lo que significa que la deuda pública estará siendo autorizada directamente por el MEF, sin conocimiento del Parlamento. Como señalamos más arriba, la exposición de motivos dice: “…mediante los esquemas tradicionales de gestión directa, los pagos que el Estado efectúa al contratista encargado de construir una obra, se realizan con cargo al Presupuesto, afectando así los niveles de endeudamiento. En cambio, existiendo una adecuada distribución de riesgos, la financiación privada de la obra no se verá reflejada en el Presupuesto como gasto, ni como deuda pública”.
El mexicano Jesús Ramírez Cuevas, en una conferencia señalaba “Estos contratos comprometen recursos públicos durante 25 a 40 años y su pago tiene prioridad sobre cualquier otro pago del gobierno. El truco es que la deuda se paga en abonos como si fuera parte del gasto diario de operación del gobierno. Es semejante a una hipoteca pero en términos legales corresponde a un “arrendamiento-financiero” que da más certidumbre al inversionista porque la propiedad del bien inmueble es del contratista y no del gobierno”
A CONTRAMANO DE LA DISTRIBUCION
Pero además, nos preocupa también la conexión que este tema tiene con el de la distribución de la riqueza. Una de las razones, es que esos sobre costos que termina pagando la sociedad, es riqueza producida por los trabajadores que va a parar a las empresas privadas y fundamentalmente hacia el capital financiero por la vía de los intereses.
Pero la razón básica y fundamental, es que los comunistas sostenemos que la mejor forma de distribuir la riqueza, es modificando el modelo productivo actual, concentrador, primario y extranjerizado. Esto pasa por una mayor intervención del Estado en la economía, por la necesidad imperiosa de que sea el Estado el que invierta y determine el rumbo de la actividad económica. En el discurso en ADM que mencionábamos en nuestro artículo anterior, Astori destacó que el objetivo final del programa que el pueblo votó no es el crecimiento, sino "la distribución del ingreso, algo que todos los uruguayos queremos y habla bien de nosotros". Pero luego agregó que “Se eligió no redistribuir la riqueza acumulada, sino las posibilidades del flujo de ingresos que permite esa acumulación". Esto es: no se trata de que no se pudo redistribuir la riqueza, sino que “se eligió” no redistribuir. Si queremos redistribuir la riqueza, si realmente y en verdad todos coincidimos en que la riqueza generada por los trabajadores debe ser repartida en forma más justa, tal vez no tengamos problemas en coincidir que el Estado cumple una función básica y central en este tema (el mercado no distribuye riqueza). Si esto es así, habrá que ver si el Proyecto de Ley de Participación Público-Privado no va en el sentido precisamente opuesto, en la medida que promueve la actividad privada en ámbitos en los que usualmente el Estado es el inversor.

viernes, 18 de febrero de 2011

PARTICIPACION PUBLICO-PRIVADA (PRIMERA PARTE)


Queremos dedicar nuestro primer artículo de este año, al comienzo del análisis de un tema que seguramente será motivo de discusiones a nivel político, parlamentario y en el seno de los trabajadores organizados. Se trata del proyecto de ley que ya se encuentra en el Parlamento y que ha sido denominado “ley de contratos de PARTICIPACIÓN PÚBLICO-PRIVADA” (PPP).
COMO SE PRESENTA
El concepto de “participación público-privada” (PPP), que en otros países se conoce también como “asociación público-privada” (APP), o como las designa el Banco Mundial “participación del sector privado (PSP), designa la cooperación que establecen el Estado y la esfera privada con el fin de cumplir tareas públicas. Estos espacios del actuar público-privado se han ido incorporando cada vez más desde los noventa, tanto a nivel municipal, nacional como internacional. En esencia se presentan como emprendimientos desarrollados, financiados o llevados a cabo de manera común para generar bienes o prestar servicios que el Estado no puede o no quiere proporcionar solo. También en teoría, en el proceso, deben repartirse de modo equitativo las cargas y los riesgos, al igual que el beneficio, que puede consistir en ganancia privada, mejores condiciones de inversión o alivio para los tesoros públicos.
La legislación generalmente adopta la forma de una concesión, es decir, la de un contrato firmado entre el Estado y una empresa (o consorcio de empresas) por el cual el Estado otorga la ejecución y explotación de determinadas obras públicas de infraestructura o la prestación de servicios públicos por un plazo determinado.
¿DE QUE SE TRATA?
El trasfondo del concepto de PPP es la exigencia neoliberal de reducir el Estado a sus “tareas esenciales” y las consiguientes expectativas de mejora de la eficiencia, alivio de los tesoros estatales sobre-endeudados, etcétera.
Todos recordamos como, en el marco de los programas de ajuste estructural promovidos por los organismos financieros internacionales, se privatizaron empresas y prestaciones públicas. Esta estrategia se encontró rápidamente con sus límites sobre todo en sectores como servicio de agua, transporte, salud o educación, y en los países más pobres conque había grandes riesgos y las perspectivas de beneficio eran menores. De manera que las PPP deben ayudar a movilizar inversores y operadores privados para esas áreas, ofreciéndoles estímulos y garantías contra riesgos políticos y económicos a través de medios públicos, tanto materiales como inmateriales.
Eso fue lo que señaló el compañero Astori en diciembre de 2010 cuando, en una charla en ADM dijo que Uruguay figura 48 en un ranking de competitividad, pero 78 en infraestructura; esto "compromete nuestro nivel de competitividad", alertó. Por eso, consideró un avance fundamental el proyecto de ley marco de asociación público-privada para proyectos de infraestructura, “porque da seguridad jurídica a los inversores”.
ALGUNAS CRÍTICAS
En función de la experiencia acumulada sobre las cada vez más numerosas PPP, se critica el cambio de paradigma que implica el concepto de asociación: la distribución clara de las tareas y responsabilidades entre el Estado y la esfera privada se disuelve, y el cumplimiento de las obligaciones públicas (que obedece a la lógica del bien común) pasa a depender de motivos económicos privados (que obedecen a una lógica de obtención de ganancias). Los intereses contradictorios se maquillan con eufemismos como “complementariedad” y “sinergias”.
El planeamiento y la gestión se hacen por lo general a puertas cerradas, con lo que el espacio para el juego democrático así como la influencia y el control de la sociedad civil queda limitado (más adelante nos referiremos a este aspecto, en concreto para el proyecto que se pretende aprobar en nuestro país).
Las empresas participantes pasan a tener mayor influencia en las decisiones políticas y en el establecimiento de prioridades; los proyectos se implementan según los intereses de la economía privada y constituyen un paso más hacia una privatización parcial, mientras las áreas no rentables permanecen bajo responsabilidad pública.
En vistas al creciente número de proyectos que fracasan por contradicciones internas (fracasos que termina pagando la sociedad, y en particular los sectores más desprotegidos), problemas económicos o expectativas incumplidas, los analistas hablan ya de un “divorcio público-privado”.
En Argentina, por ejemplo, la concesión del servicio de agua potable a manos privadas intentó, en principio, revertir una situación de supuesta incapacidad del Estado para invertir y brindar los servicios de manera eficiente. Efectivamente, durante los diez primeros años de concesión se extendieron las redes de agua potable, incrementándose el número de personas conectadas al servicio. Sin embargo, al no haber sido previstos contractualmente criterios claros para llevar adelante las obras de expansión, las prioridades de la empresa respondieron fundamentalmente al logro del mayor rédito económico posible, ignorando casi por completo la sustentabilidad social del proyecto. Así, se realizaron aquellas obras que implicaron menores costos y mayores beneficios en términos de recuperación de la inversión. De hecho, los mayores niveles de expansión se registraron en las zonas más ricas, y se postergaron considerablemente los sectores más vulnerables o de menores recursos de la sociedad. Lo mismo sucedió con las redes de saneamiento, cuya extensión también se dirigió principalmente a las zonas de mayor poder adquisitivo.
En lo que respecta a las tarifas, aumentaron muy por encima de la inflación, y si bien se establecieron subsidios cruzados, la concesión original no incluyó la existencia de una tarifa menor para sectores de escasos recursos, y hubo que crear el Programa de Tarifa Social, destinado a atenuar los efectos de la crisis económica en los grupos de bajos recursos. Pero aun así la empresa siguió estando facultada para realizar cortes del servicio ante la falta de pago.
OTROS EJEMPLOS
Los argumentos para justificar estos contratos básicamente son tres: incrementarán la inversión en infraestructura; los privados se harán cargo de los riesgos de retraso y defectos en las obras, y los privados serían administradores eficientes. Ninguno de estos argumentos se sostiene y las evidencias de varios países los desmienten. Es falso que la inversión en infraestructura aumente, sólo se encarece indebidamente. En los contratos PPP el contratista privado consigue el financiamiento en el mercado y paga intereses más altos que el gobierno. Un investigador de la Universidad Queens, de Canadá, calcula que el costo del capital de los hospitales ingleses (bajo la modalidad PPP) se triplicó o cuadruplicó. En los contratos mexicanos la tasa de interés es entre 8.3 y 9.1 por ciento anual más el ajuste por inflación, mientras un préstamo gubernamental tiene una tasa del orden de 3 por ciento anual. El aumento de costos lo paga el gobierno con los impuestos, que además de los altos intereses, paga una renta por el uso de la obra durante la duración del contrato, costo que no existiría si la obra fuera realizada por el gobierno.
Pollack y Liebe, de la Universidad de Edinburgo, estiman este costo (availability charge) en un 59 por ciento del pago total, el costo del capital en 17 por ciento y el resto en administración. En el caso mexicano se estima que el costo es similar al caso inglés, aunque con un mayor costo de administración, y en el caso de los hospitales, no incluyen la prestación del servicio médico que corre a cargo del presupuesto público.
Es importante ver la situación de los hospitales contratados en México con este esquema. Son tres Hospitales, y el esquema PPP es un contrato entre el gobierno y un socio privado que consigue el financiamiento, construye la obra y la administra a cambio de un pago mensual durante 25 años. El contratista es dueño de la obra y generalmente recibe del gobierno la concesión del terreno totalmente urbanizada (agua, drenaje, luz y vías de acceso).
Un artículo de “La Jornada”, muestra un cuadro comparativo con el monto de los contratos de los hospitales, el costo de la obra con equipamiento, el costo que hubiera tenido con un crédito gubernamental a 10 años y el costo excedente del esquema PPP, excluyendo el costo de administración. El resultado es que con el sobre costo se hubieran construido ¡¡¡ OTROS 12 HOSPITALES !!!

EL OPORTUNISMO POLÍTICO

Cuando salió a la luz pública la mentira de Sendic acerca del ya famoso célebre título adornado con medallas de oro, fuimos muchos los qu...