viernes, 1 de abril de 2011

PARTICIPACIÓN PÚBLICO PRIVADA (3a. parte)


Según el diputado Alfredo Asti, el subsecretario de Economía, Pedro Buonomo habría manifestado en la bancada del FLS que, de no aprobarse la ley de Participación Público Privada, “se corre el riesgo de no contar con la infraestructura necesaria para que Uruguay se desarrolle” (diario El País). Esto es absolutamente contradictorio con lo que otros compañeros -y el propio Asti- han manifestado, en el sentido de que no se entienden las críticas al proyecto ya que las asociaciones público privadas ya se pueden hacer hoy y de hecho se hacen (los ejemplos citados son algunas rutas importantes y el Aeropuerto). Pues bien, si es posible hacer asociaciones con el sector privado con los instrumentos legales que hoy tenemos, entonces no se corre ningún riesgo de quedarse sin infraestructuras. Y si no hay riesgo y se pueden hacer, entonces nos podemos tomar más tiempo para analizar el tema y no aprobar a las apuradas un proyecto que es complejo y que merece un análisis en profundidad. También porque como dice el economista Daniel Mesa (artículo de la revista digital Vadenuevo), “El proyecto de ley de Participación Público-Privada enviado por el Poder Ejecutivo al parlamento será sin duda una de las iniciativas más importantes sobre las que el sistema político y la sociedad en su conjunto deberán pronunciarse este año”.

ENTERARSE NO ES CONTROLAR

Cuando hablamos de que el Parlamento debería tener un mayor control sobre estos contratos, nos referimos a algo muy diferente a lo que propone por ejemplo Alfredo Asti: Respecto a agregar el control parlamentario a los contratos, Asti dijo que a AU le parece “perfecto”…Para el diputado se podría exigir que en las rendiciones de cuentas anuales todos los organismos estatales detallen qué contratos han firmado y entreguen copias de éstos a los parlamentarios”. No hablamos de entregar una copia de los contratos en las rendiciones de cuentas (con todo respeto compañero Asti, parece chiste). Hablamos de que toda una gama de actividades de capital importancia para el rumbo económico del país, no pueden sustraerse al tratamiento por parte del órgano más representativo de la voluntad popular como es el Parlamento, y depositarse en una Unidad que se crea dentro del Ministerio de Economía. Nos parece que el Parlamento debería intervenir para opinar y definir la conveniencia o no de los contratos, y no para recibir una copia después que los contratos están en marcha. En cuanto a la intervención del Tribunal de Cuentas, Asti dijo que las intervenciones del organismo “se van a seguir realizando exactamente como hoy, antes de la firma del contrato”.Eso está bien, pero ¿y luego qué? ¿Después de la firma del contrato? Hasta donde sabemos, el TCR no tiene potestades para intervenir en una empresa privada, de manera que ese control ya no será posible luego de que el contrato esté en ejecución.

EL TRASLADO DE RIESGOS

Daniel Mesa señala que Estos proyectos presentan ventajas, y la que señala en primer lugar es que “permiten trasladar riesgos al sector privado”, lo que estaría establecido como principio y orientación general en el art.4º. Puede ser, pero si la exposición de motivos dice que “A través de los contratos de PPP se procura lograr que el sector privado, amparado dentro de un marco de seguridad jurídica y adecuados mecanismos de protección y retorno de su inversión, aporte los recursos económicos, conocimientos y habilidades necesarios…”, ¿cuáles son los riesgos que se trasladan al sector privado, si se le da seguridad jurídica y adecuados mecanismos de protección y retorno de su inversión? Cuando además el art.6° establece que, “…el contrato podrá prever la realización de contribuciones por parte de la Administración Pública, tales como aportes pecuniarios, otorgamiento de subvenciones, créditos, garantías para la financiación del proyecto, garantías de obtención de ingresos mínimos y exoneraciones fiscales, entre otras (puede haber más contribuciones por parte del Estado para que los privados no pierdan nada). Reiteramos la pregunta: ¿cuáles son los riesgos que se trasladan al sector privado? Se diría que los riesgos que asumiría el sector privado serían los mismos que asume siempre, menos los que el Estado le evitaría por esta ley. Luego Mesa señala como otro de los principios y orientaciones generales la “responsabilidad fiscal: los gastos y compromisos financieros deberán ser consistentes con la programación financiera del Estado”. Reiteramos lo que dijimos en las notas anteriores: ¿Cómo serán consistentes con la programación financiera del Estado los compromisos asumidos en estos contratos, si los mismos no están en el Presupuesto? Es la propia exposición de motivos la que dice: “…mediante los esquemas tradicionales de gestión directa, los pagos que el Estado efectúa al contratista encargado de construir una obra, se realizan con cargo al Presupuesto, afectando así los niveles de endeudamiento. En cambio, existiendo una adecuada distribución de riesgos, la financiación privada de la obra no se verá reflejada en el Presupuesto como gasto, ni como deuda pública”. Esto último –lo reiteramos- puede llegar a ser inconstitucional, ya que aunque no esté reflejada en el Presupuesto como deuda, es deuda, y el único autorizado a endeudar al Estado (art.85 de la Constitución) es la Asamblea General.

MÁS ASESORES=MAS GASTOS

En el capitulo segundo, referido a “El marco institucional”, desde nuestro punto de vista hay una superposición de ámbitos asesores, que de llegar a actuar todos en cada uno de los proyectos, seguramente encarecerá enormemente el procedimiento de estos contratos. Por un lado el art.8 dice que para cada proyecto, la Administración contratante designará una Comisión Técnica, que asesorará en el procedimiento de contratación. Tendrá como mínimo tres miembros, uno de ellos de la Administración contratante, otro con reconocida idoneidad técnica en la materia objeto de contratación. (art.8º). Antes de proseguir digamos que aquí se nos ocurren preguntar: ¿Cómo es eso? Son tres, uno de la administración, otro de reconocida idoneidad, ¿y el tercero? ¿Puede no ser de la administración y no ser idóneo? ¿Puede ser alguien de la empresa contratante quien asesorará sobre el procedimiento de contratación? No lo sabemos. Pero luego, se detallan las competencias que tendrá la Corporación Nacional para el Desarrollo, y se dice que ésta tendrá como cometido “Asesorar en la identificación, concepción, diseño, estudio, estructuración, promoción, selección y contratación de los proyectos de Participación Público-Privada, en los términos y condiciones que se acuerden mediante convenio con las Administraciones Públicas contratantes”. Si todo eso lo hará la CND, ¿para qué va a designar la administración una Comisión Técnica? Pero además, luego el art.10 dice que para la estructuración de proyectos de Participación Público-Privada, “Asimismo, podrá contratar para ello a empresas de reconocida idoneidad en la materia”. De manera que seguimos sin saber para que la Administración formaría la Comisión Técnica esa que tiene un tercer miembro indefinido, ya que puede contratar a la CND y hasta contratar al estudio Olivera & Delpaizzo o a otros por el estilo, como suelen hacer nuestros gobiernos. Es al menos lo que establece la ley.

ALGUNOS RIESGOS IMPORTANTES

Nos interesa destacar algunos de los riesgos que vemos en estas asociaciones con privados, y que ya han sido señalados incluso por quienes han tenido oportunidad de aplicarlas.

1- Las asimetrías en la capacidad negociadora de ambas partes influyen negativamente en las posibilidades de éxito del modelo. Si prevalecen los intereses comerciales de la empresa por sobre el interés público relativo a la asociación, el propósito con el que ésta fue pensada se desvirtúa por completo.

2 - Un sistema de controles efectivamente independientes y mecanismos que aseguren la transparencia de la gestión así como la participación de la sociedad civil sin duda contribuirán al logro de los objetivos de cualquier esquema de gestión de un servicio público

3 - Hacer más con menos dinero puede crear una ilusión presupuestaria y generar compromisos financieros que, más temprano o más tarde, los fondos públicos no podrán soportar; la PPP reduce las necesidades financieras a corto plazo, pero crea obligaciones a medio y largo plazo;

4 - No puede haber una estimación de cada proyecto; y hay que ver todo el compromiso financiero que el Estado asume a lo largo de todo el período de los contratos;

5 - Los países que utilizan el modelo de PPP están reviendo la tendencia a concentrar las obras de transportes en la apertura de rutas, en detrimento del transporte ferroviario y marítimo, como forma de evitar los mayores costos de mantenimiento de la red y el mayor congestionamientos de tránsito;

6 - Al tiempo que los contratos largos precisan otorgar garantías a los inversores privados, es necesario no transformar los contratos en “chalecos de fuerza”, que se vuelvan en contra de los usuarios de los servicios públicos; es necesario prever la actualización de tecnologías y no permitir la obsolescencia de los activos públicos;

7 -En función de los riesgos, de las consultorías, evaluaciones y de las garantías que acechan a los contratos y al negocio, las licitaciones son caras;

8 - Las pequeñas y medianas empresas difícilmente participen del modelo PPP de licitación;

9 - Las licitaciones, evaluaciones de los proyectos y seguimiento y revisión de los contratos exigen una mano de obra altamente calificada en la administración pública.

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