NO ES METRÓPOLIS Y NO SE RIGE POR SUPERLEYES


El más importante argumento de quienes se oponen al proyecto interpretativo de la ley de impunidad desde el FA, es el mismo que el de la oposición: desconoce dos pronunciamientos en los que la ciudadanía decidió mantener la ley de Caducidad. “El plebiscito es una decisión superior a cualquier ley”, dijo por ejemplo el senador Jorge Saravia.
Hay un principio popular que dice que no se puede comparar manzanas con zapallos, dado que son cosas diferentes. Y un plebiscito o un referéndum no son normas jurídicas (sino procedimientos de democracia directa), de manera que no se puede establecer una jerarquía en donde un plebiscito o un referéndum estén por encima de una ley. En todo caso, tal vez lo que se quiera decir es que la decisión del Cuerpo Electoral, es siempre superior a la decisión de cualquier otro órgano del Estado. De manera que las leyes que cuenten con el aval de este cuerpo son algo así como SUPERLEYES, o algo así. Per esto es falso, no es así. Estamos en el Uruguay y no en Metrópolis, y ni las “superleyes” ni los “superpoderes” existen. Daré algunos ejemplos para que quede claro a que me refiero:
TEMAS EN LOS QUE NI SIQUIERA PUEDE OPINAR
Algunas veces, es requerida la opinión del cuerpo electoral, contadísimas, y son muchas más las decisiones que se adoptan directamente por los demás órganos del Estado en sus diferentes formas.
El Cuerpo Electoral, actuando como órgano de gobierno, tiene algunos temas vedados, sobre los que no puede ni siquiera interponer el recuso de referéndum. Por ejemplo, con respecto a las leyes que establezcan tributos, o en los casos en que la iniciativa sea privativa del Poder Ejecutivo (por ejemplo el Presupuesto). Si fuera un órgano superior –como algunos sostienen- no sería posible lo que acabo de señalar. Me parece meridanamente claro. Si el cuerpo electoral fuera un “superpoder”, y las leyes que contaran con su apoyo fueran “superleyes”, no existiría la posibilidad que acabo de mencionar, que hubieran leyes que pudieran escapar a su intervención.
¿Esto significa que entonces el “superpoder” lo tiene el Poder Ejecutivo, que tiene iniciativa privativa en algunos casos? No, tampoco, de ninguna manera es así. Porque a pesar de que en algunos temas su iniciativa es privativa, debe necesariamente pasar por el Parlamento para poder convertirse en ley. Pero fíjese señor lector al punto en que no es cierto que el cuerpo electoral es algo así como un superpoder. En los casos que acabo de mencionar, el cuerpo electoral ni siquiera puede interponer el recurso de referéndum (los gremios de la Educación, por ejemplo, no podrían salir a recoger firmas para convocar a referéndum contra la ley de presupuesto porque no se contemplan sus aspiraciones), pero sin embargo, sí tienen la posibilidad de hacer algo los ciudadanos en forma individual. ¿A qué me refiero?
El caso del IRPF es bien ilustrativo. La ley que creó el IRPF, es una ley que, por establecer tributos, es de iniciativa privativa del Poder Ejecutivo, y por tanto el cuerpo electoral no puede tampoco interponer un recurso de referéndum contra esa ley. Sin embargo, los ciudadanos en forma individual sí pueden interponer recursos de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte, y fue justamente lo que sucedió. Ante esta situación, ante la avalancha de recursos contra le ley, el PE lo que hizo fue introducir un nuevo proyecto de ley que derogaba el IRPF para los jubilados, y creaba un nuevo impuesto, el IASS. Aquí tenemos un claro ejemplo en donde el cuerpo electoral, ese que algunos consideran casi un Dios, ni siquiera está habilitado para intervenir, mientras que sí pueden hacerlo los ciudadanos en forma individual.
Pero el caso de la propia ley de caducidad es también muy claro al respecto. Es una ley que fue votada por el Parlamento (Poder Legislativo) y además fue confirmada mediante un referéndum en el año 89 (en las condiciones que todos sabemos, pero lo fue). Y sin embargo, un tercer Poder –en este caso el Poder Judicial- puede decidir que esa ley no se aplica, por más que haya pasado por las instancias que mencionamos. Si la Suprema Corte de Justicia declara la inconstitucionalidad de la ley para cada caso concreto (en teoría puede hacerlo para todos los casos), la ley no se aplica, transformándola en letra muerta. No he escuchado a nadie hasta ahora decir que la SCJ desconoce dos pronunciamientos populares a favor de la ley, y eso que se trata de un Poder integrado por apenas cinco miembros, y que no son electos por la ciudadanía. Mientras que sí se han levantado esos argumentos contra el Parlamento (órgano representativo del pueblo), que en definitiva establece exactamente lo mismo, lo hace en forma general para todos los casos y además establece que el derecho de todo ser humano a la vida, a su integridad personal, a no ser desaparecido, ni torturado, así como los derechos y obligaciones que regulan el acceso a la justicia, investigación, persecución, juzgamiento, cooperación y castigo de las violaciones de los mismos y de los crímenes de lesa humanidad, establecidos en las normas de Derecho Internacional ratificadas por la República y por las normas de ius cogens, están incorporadas a nuestra Constitución por la vía del artículo 72 de ésta y se deberán aplicar directamente por los tribunales de la República.
Creemos que estos casos demuestran que no existen superleyes, y que mal puede una ley, por más que haya sido refrendada mediante referéndum, estar por encima de todo el ordenamiento jurídico. Ni siquiera la propia Constitución, como veremos más adelante-
SISTEMA DE CONTRAPESOS
Nuestro sistema Constitucional lo que establece es un sistema de contrapesos, mediante el cual ningún organismo está por encima de otro. El referéndum es uno de los mecanismos de participación que establece la Constitución para que los ciudadanos participen en las decisiones políticas (democracia directa), y esa carta magna no le otorga superpoderes, ni al Cuerpo Electoral ni a los demás poderes. Así como hay temas que al cuerpo electoral le son vedados, hay otros en los que su decisión es la única que vale, como por ejemplo para reformar la propia Constitución.
De acuerdo a nuestra Constitución, la soberanía en toda su plenitud existe radicalmente en la Nación, a la que compete el derecho exclusivo de establecer sus leyes (art.4), y se complementa con el art.82, que dice que “La Nación adopta para su Gobierno la forma democrática republicana. Su soberanía será ejercida directamente por el Cuerpo Electoral en los casos de elección, iniciativa y referéndum, e indirectamente por los Poderes representativos que establece esta Constitución; todo conforme a las reglas expresadas en la misma.” Y subrayamos esto por lo que vamos a decir más adelante.
Como hemos dicho otras veces, este artículo 82 no establece jerarquías en la forma de ejercer la soberanía. Ambas formas, la directa o la indirecta, son formas de expresión de la soberanía de la Nación, y hablamos más arriba sobre ello.
Como bien lo expresara el Dr. Carlos Urruty, ex presidente de la Corte Electoral, “en ningún caso la Constitución admite que el cuerpo electoral esté desligado de toda norma en cuanto a su propia actuación. Ello resulta de la parte final del artículo 82 citado (y que nosotros subrayamos), el cual expresa que, en todo caso, la soberanía ha de ejercerse conforme a las reglas expresadas en la Constitución”. Y este es el punto clave para entender la cuestión. Esa es la razón por la cual, a pesar de que una ley sea refrendada por el cuerpo electoral (que no hay que confundir con el pueblo, como también dice Urruty) puede no ser aplicada por una simple resolución de la Suprema Corte de Justicia. O puede ser derogada o anulada por el Parlamento, o interpretada como en este caso.
Porque la norma superior, es la Constitución, y no una ley, por más que esta haya sido convalidada por un plebiscito o un referéndum. De manera que cuando una ley es contraria a la Constitución, de nada vale que haya sido refrendada por el cuerpo electoral. Como bien lo expresara Urruty “No existe entidad, agrupamiento u órgano de gobierno, directo o representativo, dotado de un poder tal que le permita actuar por encima o al margen de la Constitución”. El cuerpo electoral es también un órgano de gobierno, y sus actos tendrán eficacia jurídica en la medida que se compadezcan con las formas fijadas por el derecho, ese es el punto neurálgico de la cuestión.
Leandro Grille dice en su nota “El Atajo”, en la revista Caras y Caretas: “…bajo ningún motivo, se puede recurrir a ningún artilugio para obviar lo que el pueblo soberano pronuncia.” Como vemos, sí hay motivos. Si lo que el cuerpo electoral refrenda, está al margen de la Constitución, hay mecanismos perfectamente válidos para recomponer ese entuerto. Como veremos más adelante, no es el único motivo.
Vemos entonces que por encima de todo está la Constitución, y que las leyes solo tienen validez en la medida que no contradigan a esa “ley madre”. Y vimos también que esto es así incluso aunque esas leyes hayan sido refrendadas mediante un referéndum, como sucedió en el caso de la ley de impunidad en el año 89. Si esa ley es inconstitucional, de nada vale su convalidación por el cuerpo electoral. Y lo que hace el proyecto interpretativo, es evitar que la declaración de inconstitucionalidad deba ser hecha para cada caso en particular (que es lo que viene haciendo la Suprema Corte de Justicia), y que sea reconocida para la generalidad de los casos.
POR ENCIMA DE TODO
Pero además, hay otros motivos que deberían tranquilizar a Leandro Grille y a todo aquel que piense que mediante esta ley interpretativa se está desconociendo la voluntad popular. Si admitimos como válido lo que señalamos más arriba (que las decisiones del cuerpo electoral no se transforman en superleyes ni este órgano es un superpoder), menos aún podemos admitir que cualquier decisión del cuerpo electoral esté por encima de los tratados internacionales, porque éstos sí que están por encima de todo en la escala jerárquica. Son normas jurídicas que están por encima incluso de la Constitución, y contra las cuales no vale tampoco aducir la superioridad de haber sido convalidadas por medio de un referéndum.
Hay un solo caso en el que la decisión del cuerpo electoral mediante plebiscito es privativa, y sólo su decisión es valedera: cuando se reforma la Constitución. La iniciativa de reforma puede provenir de otros ámbitos, pero la última palabra siempre la tendrá el cuerpo electoral, quien por mayoría absoluta dirá SI, o NO a la reforma. Cuando algún desnorteado menciona el Plebiscito del 80, y dice que ni siquiera la dictadura se atrevió a desconocer la voluntad popular, está obviando nada menos que este hecho. Hay una Constitución vigente, y su sustitución o reforma necesariamente requiere la aprobación del soberano. No así las leyes. Pero además, esto tampoco es tan radical y definitivamente así; ni siquiera en el caso de la Constitución podemos afirmar que la expresión soberana del pueblo es definitiva. Y pondré un ejemplo.
Supongamos que finalmente se cumple con el Programa del FA y se instala una Asamblea Constituyente. Y supongamos que esta Asamblea elabora una nueva Constitución, en la que en uno de sus artículos se estampa lo siguiente: “La tortura es un método válido a utilizar por la policía para obtener información relevante de los reclusos”. El proyecto es sometido a plebiscito y resulta aprobado. ¿Alguien puede pensar que la voluntad popular debe ser respetada en este caso? Claro que no, porque ese artículo violaría todos los tratados y convenciones internacionales suscritas por el país, y por lo tanto sería inválido, y habría que removerlo de nuestra Constitución. Por más que haya sido aprobado mediante Plebiscito.
La disposición del artículo 27 de la Convención de Viena de 1969, es absolutamente clara cuando establece que un Estado no puede invocar los preceptos de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado, disposición que está ratificada por la jurisprudencia.
En efecto, los tratados internacionales tienen su origen en la voluntad soberana de cada pueblo, y que está expresada en la Constitución, y precisamente en ella reside los fundamentos de los Estados para la adhesión a los tratados internacionales. En virtud de su capacidad soberana, los Estados contraen obligaciones por medio de los tratados mediante los cuales se autolimitan. Después, no pueden desconocer esas obligaciones, insistimos, libremente contraídas.
Un principio universal del derecho internacional es que todas las normas y obligaciones internacionales deben de cumplirse de buena fe. Este principio está reiterado por la jurisprudencia internacional, la Carta de Naciones Unidas en su preámbulo, su artículo 2.2 y la Declaración sobre Principios de Derecho Internacional referentes a las relaciones de amistad y cooperación entre los Estados; también por las Convenciones de Viena de 1969 y 1986 sobre derecho de los tratados.
Pero además, están las que se denominan normas de “ius cogens”, que hace referencia a normas imperativas de derecho, en contraposición a las dispositivas de derecho. De acuerdo con la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, son aquellas normas aceptadas y reconocidas por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario.
Entre esas normas de ius cogens, están la prohibición de la tortura y de la privación arbitraria de la vida. Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que varias normas de protección de los derechos fundamentales revisten del carácter de ius cogens, como por ejemplo el acceso a la justicia, llamado por esa Corte derecho al derecho. La prohibición de la tortura está también entre estos derechos, así como la noción de crímenes contra la humanidad.
Estas son normas que también están por encima de cualquier ley interna de nuestro país, incluso si fue aprobada mediante un referéndum.
De manera que no somos habitantes de Metrópolis (ciudad donde reina Superman), y no existen acá “superpoderes” ni “superleyes”. Somos Uruguay, nos regimos por la Constitución y debemos ser sumamente respetuosos de los convenios internacionales que suscribimos, y por sobre todo, de los derechos humanos.

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