LA REFORMA DEL ESTADO (3ª parte) - Participación ciudadana versus mercado
La pasada semana, resumíamos al final de nuestra nota el resultado de la fiesta neoliberal diciendo que: “Las consecuencias políticas son la pérdida de legitimidad de la democracia liberal, en la medida que se defraudan las expectativas, se genera desencanto, apatía y falta de credibilidad en “los políticos” (todos son iguales)”.
La primera cuestión a tener en cuenta, entonces, es que esta crisis de legitimidad no es posible solucionarla con una mejora de la calidad de los servicios públicos a partir de supuestos criterios de eficiencia con una lógica de mercado. Ha estado de moda últimamente poner el acento en los incentivos económicos, y en alentar la tendencia en los servicios públicos a maximizar utilidades e incrementar la eficiencia de los programas, sin tener en cuenta si ello va a contrapelo de las necesidades o de los intereses ciudadanos. Acerca de esto es la propia CEPAL quien da el alerta, en el sentido de que muchos aspectos de la acción pública son de carácter intangible, conceptual, y que no se prestan a medición, y que se requiere de una valoración política de las opciones disponibles cuando se trata de intermediar, conciliar, equilibrar objetivos e intereses ciudadanos o sociales de distinta índole que compiten con los escasos recursos disponibles (CEPAL-ILPES, 2000).
Cuando se parte de una perspectiva de mejorar la eficiencia, y con el objetivo de dar respuesta fundamentalmente a problemas de orden fiscal, las reformas se han dirigido a un redimensionamiento del aparato del Estado y a la racionalización de los recursos, lo que culmina casi siempre en políticas de recortes de plantillas de personal, de proyectos y presupuestos, privatización y tercerización de servicios públicos, desregulación, etc.
Podemos coincidir en la necesidad de mejorar la eficiencia de la gestión pública y de un uso más racional de los escasos recursos del Estado, pero la experiencia ha demostrado que “achicar” y “recortar” no necesariamente conduce a la eficiencia. Y no solo eso, sino que generalmente tales ajustes tienen un resultado negativo, tanto en lo económico como en lo social. Si bien en algunos casos se han registrado avances en indicadores macroeconómicos (como hemos señalado en artículos anteriores), su efecto social ha resultado muy negativo, con el incremento de índices de pobreza, desigualdad y corrupción.
Por otra parte, es innegable que se puede contar con un aparato más eficaz, aunque no necesariamente más legítimo ni sensible a las demandas sociales. En otras palabras, la eficiencia económica y la eficacia gerencial no pueden ser los únicos valores que orienten las decisiones y acciones del Estado. Junto a la eficiencia y eficacia deberían primar otros valores como la justicia, equidad, responsabilidad social, representatividad, rendición de cuentas, honradez y austeridad en la gestión pública. Ahora bien, ¿como se logra que estos valores prevalezcan?
Participación ciudadana
Uno de los prerrequisitos indispensables que debe estar presente en el proceso de Reforma del Estado -para resolver el problema de la legitimidad-, es un cambio de las formas de relacionamiento Estado-sociedad, empleando una variedad de formas de interlocución que permitan un diálogo fluido, y sobre todo, participación real de la comunidad. Participación que no puede limitarse a las elecciones o a la posibilidad de presentar recursos de referéndum o plebiscitos, sino fundamentalmente en lo relacionado a los procesos de gestión y seguimiento de las políticas y los proyectos que se desarrollan, y a las formas colectivas de resolución de problemas a nivel local por la ciudadanía. Porque participar es "tomar parte" o "ser parte" de algo, tener acceso a espacios de poder, lo que implica que junto con la capacidad de participar debe existir la posibilidad de decidir, no sólo de manifestar intereses o plantear demandas, sino de influir en el manejo del bien común.
Tampoco se trata de recobrar la legitimidad a toda costa, con acciones populistas o demagógicas, en búsqueda de apoyo político de grupos sociales. El proceso debería ser una interacción sostenida con la comunidad, en el que puedan generarse valores compartidos, reconocidos por todos y aceptados como formas auténticas de participación. De ahí que uno de los retos más importantes sea crear vías, espacios, que propicien la participación real de la ciudadanía en el ejercicio del poder y, consecuentemente, lograr eficacia en la gestión para la solución de los problemas comunitarios, acercar a la base la toma de decisiones sobre aquellos temas que afectan directamente a la comunidad y convertir a los vecinos en sujetos de control directo de la gestión, es decir, del poder. Esto no es otra cosa que “descentralización”.
Descentralización
Se trata entonces de un proceso de descentralización de las decisiones a favor de los órganos locales, de acercar el poder a la base, como necesidad ineludible para el logro efectivo de los fines estatales. Si embargo, el tipo de descentralización no se debe reducir a las vías electorales (elección de ediles, por ejemplo), sino que debe basarse en la acción ciudadana consciente, en los procesos de elaboración de políticas y en la toma de decisiones, a partir de la consulta popular y de la elaboración de agendas que contemplen las demandas ciudadanas. Ello, por supuesto, no excluye la subsistencia de la representación para los niveles intermedio y superior de decisión, en especial, para la atención de aquellos asuntos de interés más general, sino que supone en esos casos estrechar el vínculo representante-ciudadano, activando o creando los mecanismos de control sobre la autoridad delegada o el mandato conferido.
Por consiguiente, la descentralización debe estar dirigida a propiciar el poder del pueblo a través de la institucionalización de mecanismos concretos de participación, a fin de que el ejercicio del poder sea realmente un derecho popular. De poco sirve una conformación de voluntades si no se cuenta con canales de expresión institucionalizados constitucional y jurídicamente. En tal sentido, entendemos que más allá del ejercicio directo del poder, o a través de representantes, resulta imprescindible incluir mecanismos de control, en donde puedan determinarse las responsabilidades individuales, rendición de cuentas, posibilidad de revocación en cualquier momento del mandato otorgado por incumplimiento, porque se defraude la confianza o se excedan en sus atribuciones.
Educar en la participación
Pero para que esto no sea una simple expresión de deseos o letra muerta sobre papeles, es indispensable la acción consciente del Estado en la educación de la ciudadanía sobre su función de autogobierno. Esto supone la formación de una conciencia política activa que le permita conocer cómo, dónde, por qué y para qué participar. No desconocemos que no se trata de un proceso sencillo ni exento de obstáculos. Las experiencias desarrolladas en varios gobiernos locales de países de América Latina que se han propuesto crear espacios institucionales para la participación popular, han chocado con escepticismo y apatía de los ciudadanos, "acostumbrados al populismo, al clientelismo, a no razonar políticamente, a pedir cosas" (Marta Harnecker). Estas experiencias llevaron a la conclusión de que no toda asamblea era sinónimo de participación, que las asambleas no eran productivas si la gente no tenía la información adecuada, si no estaba politizada, por lo que habría que comenzar por allí, por informar, politizar y desarrollar capacidades para tomar decisiones.
De ahí la importancia que le concedemos a la necesidad de ampliar la capacidad decisoria de los gobiernos locales. En la misma medida en que la participación y el control popular se fortalecen, la efectividad de las decisiones, así como lo eficacia en la solución de los problemas y la satisfacción de las necesidades, tenderán a aumentar. No en vano organismos internacionales como la ONU instan a todos los Estados a fomentar una democracia que "facilite el desarrollo de la equidad y la justicia y aliente la participación más amplia y plena de sus ciudadanos en el proceso de toma de decisiones y en el debate sobre diversos problemas que afectan la sociedad".
La primera cuestión a tener en cuenta, entonces, es que esta crisis de legitimidad no es posible solucionarla con una mejora de la calidad de los servicios públicos a partir de supuestos criterios de eficiencia con una lógica de mercado. Ha estado de moda últimamente poner el acento en los incentivos económicos, y en alentar la tendencia en los servicios públicos a maximizar utilidades e incrementar la eficiencia de los programas, sin tener en cuenta si ello va a contrapelo de las necesidades o de los intereses ciudadanos. Acerca de esto es la propia CEPAL quien da el alerta, en el sentido de que muchos aspectos de la acción pública son de carácter intangible, conceptual, y que no se prestan a medición, y que se requiere de una valoración política de las opciones disponibles cuando se trata de intermediar, conciliar, equilibrar objetivos e intereses ciudadanos o sociales de distinta índole que compiten con los escasos recursos disponibles (CEPAL-ILPES, 2000).
Cuando se parte de una perspectiva de mejorar la eficiencia, y con el objetivo de dar respuesta fundamentalmente a problemas de orden fiscal, las reformas se han dirigido a un redimensionamiento del aparato del Estado y a la racionalización de los recursos, lo que culmina casi siempre en políticas de recortes de plantillas de personal, de proyectos y presupuestos, privatización y tercerización de servicios públicos, desregulación, etc.
Podemos coincidir en la necesidad de mejorar la eficiencia de la gestión pública y de un uso más racional de los escasos recursos del Estado, pero la experiencia ha demostrado que “achicar” y “recortar” no necesariamente conduce a la eficiencia. Y no solo eso, sino que generalmente tales ajustes tienen un resultado negativo, tanto en lo económico como en lo social. Si bien en algunos casos se han registrado avances en indicadores macroeconómicos (como hemos señalado en artículos anteriores), su efecto social ha resultado muy negativo, con el incremento de índices de pobreza, desigualdad y corrupción.
Por otra parte, es innegable que se puede contar con un aparato más eficaz, aunque no necesariamente más legítimo ni sensible a las demandas sociales. En otras palabras, la eficiencia económica y la eficacia gerencial no pueden ser los únicos valores que orienten las decisiones y acciones del Estado. Junto a la eficiencia y eficacia deberían primar otros valores como la justicia, equidad, responsabilidad social, representatividad, rendición de cuentas, honradez y austeridad en la gestión pública. Ahora bien, ¿como se logra que estos valores prevalezcan?
Participación ciudadana
Uno de los prerrequisitos indispensables que debe estar presente en el proceso de Reforma del Estado -para resolver el problema de la legitimidad-, es un cambio de las formas de relacionamiento Estado-sociedad, empleando una variedad de formas de interlocución que permitan un diálogo fluido, y sobre todo, participación real de la comunidad. Participación que no puede limitarse a las elecciones o a la posibilidad de presentar recursos de referéndum o plebiscitos, sino fundamentalmente en lo relacionado a los procesos de gestión y seguimiento de las políticas y los proyectos que se desarrollan, y a las formas colectivas de resolución de problemas a nivel local por la ciudadanía. Porque participar es "tomar parte" o "ser parte" de algo, tener acceso a espacios de poder, lo que implica que junto con la capacidad de participar debe existir la posibilidad de decidir, no sólo de manifestar intereses o plantear demandas, sino de influir en el manejo del bien común.
Tampoco se trata de recobrar la legitimidad a toda costa, con acciones populistas o demagógicas, en búsqueda de apoyo político de grupos sociales. El proceso debería ser una interacción sostenida con la comunidad, en el que puedan generarse valores compartidos, reconocidos por todos y aceptados como formas auténticas de participación. De ahí que uno de los retos más importantes sea crear vías, espacios, que propicien la participación real de la ciudadanía en el ejercicio del poder y, consecuentemente, lograr eficacia en la gestión para la solución de los problemas comunitarios, acercar a la base la toma de decisiones sobre aquellos temas que afectan directamente a la comunidad y convertir a los vecinos en sujetos de control directo de la gestión, es decir, del poder. Esto no es otra cosa que “descentralización”.
Descentralización
Se trata entonces de un proceso de descentralización de las decisiones a favor de los órganos locales, de acercar el poder a la base, como necesidad ineludible para el logro efectivo de los fines estatales. Si embargo, el tipo de descentralización no se debe reducir a las vías electorales (elección de ediles, por ejemplo), sino que debe basarse en la acción ciudadana consciente, en los procesos de elaboración de políticas y en la toma de decisiones, a partir de la consulta popular y de la elaboración de agendas que contemplen las demandas ciudadanas. Ello, por supuesto, no excluye la subsistencia de la representación para los niveles intermedio y superior de decisión, en especial, para la atención de aquellos asuntos de interés más general, sino que supone en esos casos estrechar el vínculo representante-ciudadano, activando o creando los mecanismos de control sobre la autoridad delegada o el mandato conferido.
Por consiguiente, la descentralización debe estar dirigida a propiciar el poder del pueblo a través de la institucionalización de mecanismos concretos de participación, a fin de que el ejercicio del poder sea realmente un derecho popular. De poco sirve una conformación de voluntades si no se cuenta con canales de expresión institucionalizados constitucional y jurídicamente. En tal sentido, entendemos que más allá del ejercicio directo del poder, o a través de representantes, resulta imprescindible incluir mecanismos de control, en donde puedan determinarse las responsabilidades individuales, rendición de cuentas, posibilidad de revocación en cualquier momento del mandato otorgado por incumplimiento, porque se defraude la confianza o se excedan en sus atribuciones.
Educar en la participación
Pero para que esto no sea una simple expresión de deseos o letra muerta sobre papeles, es indispensable la acción consciente del Estado en la educación de la ciudadanía sobre su función de autogobierno. Esto supone la formación de una conciencia política activa que le permita conocer cómo, dónde, por qué y para qué participar. No desconocemos que no se trata de un proceso sencillo ni exento de obstáculos. Las experiencias desarrolladas en varios gobiernos locales de países de América Latina que se han propuesto crear espacios institucionales para la participación popular, han chocado con escepticismo y apatía de los ciudadanos, "acostumbrados al populismo, al clientelismo, a no razonar políticamente, a pedir cosas" (Marta Harnecker). Estas experiencias llevaron a la conclusión de que no toda asamblea era sinónimo de participación, que las asambleas no eran productivas si la gente no tenía la información adecuada, si no estaba politizada, por lo que habría que comenzar por allí, por informar, politizar y desarrollar capacidades para tomar decisiones.
De ahí la importancia que le concedemos a la necesidad de ampliar la capacidad decisoria de los gobiernos locales. En la misma medida en que la participación y el control popular se fortalecen, la efectividad de las decisiones, así como lo eficacia en la solución de los problemas y la satisfacción de las necesidades, tenderán a aumentar. No en vano organismos internacionales como la ONU instan a todos los Estados a fomentar una democracia que "facilite el desarrollo de la equidad y la justicia y aliente la participación más amplia y plena de sus ciudadanos en el proceso de toma de decisiones y en el debate sobre diversos problemas que afectan la sociedad".
Martes, 17 de Abril de 2007
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